论文提要：对目前所存在的村民委员会下设的治安队主体的性质、治安队行为的基本特征进行分析，探求治安队行为侵害相对人时的行为是否可诉，以及如何进行诉讼问题。
改革开放二十多年来，东莞是华南地区乃至中国经济最活跃地方，经济建设取得巨大发展，特别是在邓小平建设有中国特色的社会主义理论和江泽民主席“三个代表” 的指导下，东莞正打出“外资”、“民营”、“城市”三张牌，向“国际制造业名城”进军，经济持续、稳定、健康地发展。在经济高速发展的同时，各类人员大量涌入，一方面弥补了本地劳动力的不足，为东莞经济发展提供活力；另一方面人口的急剧增多，也产生一系列的问题，特别是社会治安的隐患。据不完全统计，东莞现今有行政编制的公安人员不过五、六千人，而常住人口与外来人口的总和却达六、七百万人，这还不算每天的流动人口。公安人员的不足，使东莞的社会治安管理受到前所未有的挑战，各类犯罪率明显增加。在这种情况下，居民委员会和村民委员会下设的治安队发挥了不可估计的作用，成为当今东莞社会生活不可或缺的重要因素。然而，由于现行立法的相对滞后，对治安队的行为性质没有作出明确的界定，使治安队的行为在某种程度下被民众理解为治安队是公安机关的一部分，行使着公安机关的某种职权。在治安队发生治安行为故意或过失使相对人的权益受到侵害时，相对人应如何处理？能否对其提起诉讼？以何种形式提起诉讼？法院应否受理？等等不甚明确。本文拟对村民委员会下设的治安队行为作一探讨，为法院对治安队行为的审理工作，为权益受侵害的行为相对人的诉讼有更清晰的界定和进行。
一、村民委会下设的治安队的性质—是群众性自治联防组织
在东莞，公安部门一个派出所辖下有几个村民委员会，而每个村民委员会均设立一个治安队。这种设置结构，很容易让人理解为治安队是派出所的下属队伍，其行使着公安机关的部分职能，其实这是一种误解。
根据现行《宪法》和《村民委员会组织法》的有关规定，城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众自治组织。村（居）民委员会根据需要设人民调解、治安保卫、公共卫生等委员会，村（居）民委员会成员可以兼任下属委员会的成员。1993年5月，公安部《关于加强治安联防队伍建设的通知》明确指出：“治安联防队是群众性的治安联防组织，是协助公安机关预防和打击违法犯罪活动，维护社会治安秩序的重要力量。”《治安保卫委员会暂行组织条例》及《细则》、公安部转发三局《关于新形势下加强城乡治保会工作的意见》和广东省人民政府颁布《广东省群众治安联防组织的规定》中规定，乡镇建立群众治安巡逻队、治安队、民兵治安队任务，主要是搞好治安巡逻，维护乡镇治安秩序，协助公安机关抓获犯罪分子和处理治安灾害事故等任务。由此可见，村委会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织；治安队是村委会下属委员会，受村民委员会领导，在公安机关指导下进行工作。因此，治安队是群众性自治联防组织，是村委会一个组成部分，其人员招聘及管理由村委会负责，业务受公安机关指导。
二、村民委员下治安队行为的基本特征
作为群众自治联防组织，治安队主要在村民委员会的安排下维持本村的社会治安，其行为特征具有群众性、自治性和治安维护性。
1、组织成员的群众性
群众性是治安队的显著特征。主要表现在：治安队是最基层的群众自治联防组织，其成员具有广泛的群众代表性，是群众中涌现出来的治安积极分子，来自社会各方面，同村民保持着经常联系和密切的关系，对每家每户最熟悉、最了解，对本村基本情况最清楚，其最直接最广泛发动和带领群众开展各项治安维护工作。
2、治安行为的自治性
治安队是群众自治性组织，自治性是治安队行为的一个显著特征。主要表现在：治安队的成员，由村民委员会的人员担任或依实际需要予以招聘。其在村民委员会的领导下根据本村的实际和特点，按村规民约中有关维护治安秩序的规定，在不违背现行法律的前提下，进行治安管理工作，实行群众自己教育自己，自己管理自己。治安队可以按照当地的实际需要，在派出所的指导下，作出各种治安防范措施。
3、治安秩序的维护性
治安队担负维护本村治安的工作任务。治安人员对正在进行犯罪或者犯罪后及时被发现危害国家安全的犯罪分子，其他刑事犯罪分子以及被通辑、追捕、越狱潜逃的罪犯，有权立即扭送或报告公安机关；对非现行危害国家安全的犯罪分子，其他刑事犯罪分子，治安人员有权调查、监视和向公安机关检举、报告；对发生危害国家安全案件，其他刑事案件，治安人员有权保护发案现场、维护现场秩序，并发动群众提供线索和反映有关情况，协助公安机关破案；对违反治安管理行为的人，治安人员有权劝阻、制止和批评教育；对违反村民共同制定的村规民约等规范行为的人，治安人员有权制止和批评教育。
从上述治安队行为的基本特征可以看出，作为法律主体而言，治安队并不具有独立性，它只是村民委员会的一个组成部分，在村民委员会的领导下开展治安维护工作。同时，治安队也不是公安机关的派出机构，其虽行使公安机关的部分职能，但它只是在派出所的指导下开展治安维护工作，是在某种情况下具有被委托性。因此，当治安队在具体治安管理过程中，其治安行为故意或过失地侵害相对人的权益而引起诉讼时，治安队的诉讼法律地位是怎样的呢？能否对其提起诉讼呢？如果能提诉讼，是对其提民事诉讼还是行政诉讼呢？下面对治安队行为的可诉讼性问题进行分析。
三、治安队行为的可诉性分析
从治安队性质以及治安队行为的基本特征，结合《村委会组织法》的有关规定，我们可以看出，治安队是村委会的下属组织，是村委会的一个组成部分，其行为后果从理论上应当由村委会承担。但由于治安行为的复杂性以及治安队行使职权的来源性不同，治安队行为侵害相对人的合法权益时，确定治安队主体资格会陷于一种尴尬境地，并且是对治安队提起民事诉讼还是行政诉讼，由于治安队行使权力的依据以及行为相对人的不同也会有所不同。但总的来说对于治安队行为而提起诉讼可以归结为四种情况：治安队行使职权时侵犯相对人的合法权益；根据《村委会组织法》治安队侵害本村村民的合法权益；治安队作为中立机构对发生纠纷的双方当事人进行调解；治安队受派出所等公安机关或政府部门委托而发生侵害他人合法权益。对于这四种情况，后两种甚为容易理解和处理，而前两种却由于村委会主体地位既具备民事主体性质，亦有行政主体特征从而使其行为在诉讼中较难区分。要分析前两种情况，我们必须对村委会的主体性质有所了解，并此分析起。
根据《村委会组织法》的规定，村委会是村民自我管理、自我教育、自我服务的群众性自治组织。作为群众性自治组织，村委会不具有行政机关对相对人行为的行政强制性，无论是代表全体村民或某个或某几个村民小组，抑或独立以自己的名义对外进行的行为，例如，为了村公共设施、公益事业建设、村办企业而修建厂房或其他设施，或者以村提留收入转化而来的活动资金等财产购买办公用品、设备等，村委会对外与相对人发生的行为均是双方平等的民事主体之间发生的行为，应受民商法的调整。另一方面，村委会依职权对作为管理相对人的村民作出的管理本村公务的行为，这一行为却具有行政性特点。例如，村委会进行的组织生产、分派劳务、分配收入等，因为村委会在这一行为行使过程中具有单方意志决定性，不需要与行为相对方达成合意，不存在行为相对人意思表示的自由，行为相对人有义务配合村委会作出或不作出一定行为。因此，村委会的这种行为是受行政法的调整。从村委会的主体性质我们已经有了一个清晰的界定，下面对治安队行为提起诉讼作出剖析。
（一）治安队行使职权时侵犯相对人的合法权益。治安队的主要任务是向群众开展法制和社会公德的宣传教育，动员组织群众搞好治安防范工作，协助公安机关保护犯罪现场事故现场，动员群众检举揭发危害国家安全和刑事犯罪分子，向政府及公安机关反映群众对社会治安管理工作的意见和要求。治安队在行使上述职权时发生对行为相对人的侵权，如本村村民或外来人员在本村范围内进行斗殴，治安队员因处理不当致斗殴人员轻微伤。这类行为有三个特点：
1、诉讼主体不独立性。在这种情况下，治安队作为村委会的一个下属组织，在村委会的领导下开展上述职权工作，其行为的直接后果应由村委会承担，在法律上自然不存在独立的法律人格。治安队员在执行村委会的任务时，在工作范围内发生侵害相对人合法权益的侵权行为，受侵害人可以向法院提起民事赔偿诉讼，应当列村委会为被告，而不是列治安队为被告。
2、主体的平等性。行为双方是平等的民事诉讼主体，其权利义务是对等的，治安队不具有单方意志决定性，不存在一方优于另一方。
3、不受《村委会组织法》的调整。受侵权人即使是本村的村民，也不受《村委会组织法》的调整，村民在这类行为中并不是《村委会组织法》所称谓的村民，而是与治安队处于权利义务对等地位的相对人，双方只是平等的民事主体，受民商法的调整，只要双方行为符合民商法的有关规定就应受到保护。治安队的侵权行为的法律后果直接由其上级部门村委会来承担。
（二）治安队根据《村委会组织法》侵害本村村民的合法权益。治安队根据《村委会组织法》的规定对作为管理相对人的本村村民作出的治安管理行为。在这类行为行使中，治安队的行为具有强制性，不需要与行为相对人进行协商，行为相对人的意思表示是不自由的，他有义务配合治安队作出或不作出一定行为。治安队作出这类行为时，并不是以自己的名义作出，而是以村委会的名义作出，行为的直接后果也应当由村委会承担。例如，某村民家被盗，要求治安队来保护现场，通知公安机关来进行现场勘查，而治安队并没有及时赶来保护现场，致使现场遭到破坏，使村民被盗的损失无法挽回。又如，治安队员依村委会的要求进行具体计划生育工作时，工作方式方法不对，造成村民损害等。在这类行为发生时，村民该当列村委会为被告，向法院提起行政诉讼，请求法院对治安队这种行为作出不合法性判决，进而要求获得赔偿。
（三）调解民间矛盾纠纷的行为。本村村民之间，以及本村村民与外村人员之间，或辖区内其他人员间发生在家庭、婚姻、邻里、打架等纠纷，在这种情况下，由于调解主要出于发生纠纷的村民双方的自愿，调解本身并不具有强制力，而且矛盾最终仍然要通过矛盾双方自己的行为来解决，所以，对治安队的调解行为通常不宜提诉讼。
（四）受公安机关或政府部门委托而致他人合法权益受到侵害。治安队这种行为性质具有受委托的属性，在受委托过程中治安队的权限及职责、行为方式等都由公安机关或政府决定，因此治安队的这类行为依《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十一条规定不能视为自己本身的行为，只能视作是一种受托行为。当这类行为行使过程中发生诉讼时，只有委托单位即公安机关或政府部门等委托部门才具有独立的诉讼主体资格，受侵害人可以以公安机关或人民政府为被告向法院提起行政诉讼。
四、受侵权人如何进行诉讼
前文对于治安队行为对相对人侵权后，行为相对人在利益受损后如何补救进行了分析，在这四类行为中，除第三类行为不宜提起诉讼外，第一类行为属于民事诉讼范围，第二、四类行为属于行政诉讼范围，在现实生活中与我们息息相关，具有普遍性。现就第一、二、四类行为侵犯相对人的合法权益，相对人在对治安队行为提起诉讼时如何进行诉讼作一阐述。
（一）、治安队行使职权时侵犯相对人的合法权益，以治安队对相对人进行人身伤害侵权如何进行诉讼为例作阐述。治安队对相对人进行人身伤害，造成相对人轻微伤时，相对人可以列村委会（而不是治安队）为被告向法院提起民事赔偿诉讼，诉讼归纳为二步走。第一步，提起诉讼。起诉只要符合《民事诉讼法》第一百零八条规定，“原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织；有明确的被告；有具体的诉讼请求和事实、理由；属于人民法院受理民事诉讼的范围和人民法院管辖。”法院则应当予以受理。而且根据《民法通则》第一百三十六条规定，这种人身伤害赔偿诉讼必须在权利被侵害之日起1年内向人民法院提出，否则过了诉讼时效会丧失胜诉权。第二步，进行诉讼。根据《民事诉讼法》的有关规定，在举证方面实行“谁主张，谁举证”，因而相对人在诉讼中必须收集相关证据证明四点：治安队行为的违法性；相对人有损害事实；违法性与损害事实之间有因果关系；治安队主观上有过错。以上四点是侵权行为得到法院支持的关键，如果只有证据证明治安队行为有违法性，但没有损害事实发生，法院只能判决治安队的行为违法，而相对人的损害会得不到民事赔偿。因此，相对人必须收集以上四点的相关证据，才能使自己受侵害的合法权益得到法院支持，使受侵害的合法权益得到法律的确认赔偿而予以归位。
（二）、治安队根据《村委会组织法》侵害本村村民的合法权益，村民则如何进行诉讼。我们还是以上述某村民家被盗，治安队接到报告后没及时派员保护好现场，致使现场遭到破坏，使村民的损失无法挽回，该村民以该村委会为被告，向法院提起行政诉讼，请求法院确认治安队这种行为不合法，并要求村委会给予赔偿。该村民起诉必须提供发生被盗时其已即时通知治安队到场的依据及实际损失情况、治安队有没严格履行职责的过错、治安队过错与损失有法律上因果关系。法院则依《中华人民共和国行政诉讼法》第四十一条的规定予以受理和审理，如有证据证明此属治安队的职权范围，确因治安队失职造成无可挽回损失的，法院则可判令治安队失职有过错应承担过错赔偿责任；否则，将不能要求村委会赔偿，只能判决确认治安队行为违法。至于能否对村民委员会提起行政诉讼，村民委会是否是个适格行政诉讼主体则在本文不予讨论。
（三）、受公安机关或政府部门委托而侵害他人合法权益，相对人可依《中华人民共国行政诉讼法》的有关规定向人民法院提起诉讼，在这里治安队行为完全是受委托的，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十一条规定应以公安机关或政府部门为被告。治安队行为完全归责于委托机关，治安队只是依公安机关或政府部门委托执行上述部门决定或协助上述部门工作。例如治安队的暂住证登记管理、协助派出所查户口、查车等，属典型的委托行为。
总之，现阶段东莞每个村民委员会均成立了治安队，治安队已经遍及东莞的每个角落，进行着各种社会治安管理工作，对治安队的管理好坏关系着千家万户幸福与安宁，与百万东莞人的生活息息相关，对东莞的经济发展和现代化国际制造名城的建立具有重大影响。如何加强对治安队的管理，提高治安队员的整体素质，完善有关治安管理机制是我们面临的重大课题和任务，也是当前急需解决的问题。
赖畅鹏
如果你有法律界人事变动、重组、变革出现，以及案件投诉等重要新闻线索，请告诉我们，我们会给予特别关注。
QQ客服：106079595
邮箱：a106079595@qq.com
24小时新闻热线： 13968683723
