寻求符合国情的立法权能配置模式
2004-6-2 16:28:50
从我国的国家结构形式而言我国采行单一制，但我国并不像有些单一制国家由中央直接委派官员并在地方国家机构中居于主导地位，如采行单一制的法国，其省督可以否决省议会的立法。我国在立法权限的配置上采取了中央统一领导和适度分工、多级并存与多类结合的原则。全国人民代表大会及其常委会统一领导立法，国务院行使较大的立法权，地方人大也行使一定的立法权。由于最高立法机关并不绝对享有信息优势和人员素质优势，甚至其被要求具有全国代表性的特点反而造成了组织的庞大和议事的不便，更由于当今的中国又处于剧烈的经济转轨、社会转型和政治革新之中，为了降低立法的成本，不得不采取了两项独具中国特色的立法制度：“授权立法”和“先行立法”。“授权立法”指全国人大及其常委会授予国务院针对某些应属于“法律”规制的事项制定行政法规，待成熟后再制定“法律”。“先行立法”指地方权力机关根据地方事务需要，对应属法律或行政法规调整的事项在还未有法律时先制定地方性法规。笔者认为，在宪法监督保障和法律审查机制不完善的情况下，这种立法权的配置模式必然会造成重复立法、打架立法和内耗立法。
应该说立法权限的多元化配置与我国法制的演进道路在一定时期是相匹配的。由于中国是一个后发性的法治发展国家，为了满足国家迅速现代化的要求，所以我们不能走西方那种偏重社会演进的立法道路，而只能归依国家推进型的法治发展模式。为了防止政权统一立法造成改革风险过于集中的弊端，便不得不采行渐进式的、局部主义的、整体分解的立法模式，倡导实验式、探索式和时间差序式的立法，默许立法出现不平衡、不统一的状况。但现在处于社会主义市场体制初步形成，社会主义法律体系基本建构，社会阶层越来越多元化，公民个体对利益的诉求越来越强烈的时候，应该对社会转型动力较足的领域减少社会的干预，使民间性的社会自我调节机制拥有足够的发展空间，要使民间法和习惯规范有一个公开竞争和成本博弈的平台。而与此同时，立法应担当起协调利益冲突和舒缓社会阶层矛盾的职责，这就要求立法应具有最大的统一性和普遍性，兼顾社会最大的公益，减少立法的层次、相对统一立法的权限、降低立法的冲突，最终建立一个与国家的民族传统、法治背景、政治经济文化条件相适应的立法权限配置体制。
在《立法法》颁布之前，我国宪法和有关法律对立法权限没有进行明确的界定，只是根据宪法和地方组织法的规定，要求地方人大及其常委会制定地方法规不得“与宪法、法律相抵触”。但因为没有健全的宪法和法律解释制度，导致不同地方对所谓“相抵触”解释各异。2000年7月1日开始施行的《中华人民共和国立法法》在第八条规定了只能制定法律的10类事项，基本明确了地方立法和中央立法的各自权限。但其对于地方性法规和地方政府规章的立法事项所作的列举性规定仍是粗线条的，何为“地方事务”、“何为行政区域内的具体管理事务”仍然不明，使得地方立法仍有可能出于各种原因侵犯和蚕食中央立法领域，推行地方保护和地方封锁。所以，笔者认为，因应新的情势，借鉴他国的立法经验，采取以事权划分为特色的立法权能配置模式，或许可成为我国立法的一个必要而有益的尝试。
